Les pays du premier élargissement de 1973 auraient pu faire partie de la CEE dès 1957 : le Danemark et le Royaume-Uni appartenaient, comme les Six fondateurs, à la dorsale du développement économique, urbain, culturel et politique, et berceau historique de la révolution industrielle et du capitalisme tandis que l’Irlande restait très liée au Royaume-Uni. Ceux du deuxième élargissement – la Grèce, l’Espagne et le Portugal – étaient non seulement plus agricoles, moins industrialisés et moins urbanisés, mais aussi et surtout en sortie de fascisme. Avec ce deuxième élargissement (1981-1986), la Communauté économique européenne et ses dirigeants actaient que la CEE n’est pas seulement née d’un projet politique de prospérité et d’interdépendance économique, mais aussi d’un projet politique de consolidation de la démocratie au sein des pays européens.

Le troisième élargissement a lieu dans les années 1990 à l’Autriche, la Suède et la Finlande : il est la conséquence de la fin de la guerre froide. Celle-ci rend en effet possible l’adhésion de ces pays avant tout caractérisés par leur neutralité.

 La chute du bloc de l’Est change la donne

Certes peu densément peuplés, ces trois pays étaient devenus très prospères, très industrialisés et réputés pour leur modèle social-démocrate d’État-providence et d’organisation de la société. Ces différentes caractéristiques les rendaient particulièrement compatibles avec le projet de construction européenne – dès lors que leurs habitants manifesteraient leur volonté d’y adhérer.

Le gouvernement de la Norvège, aux caractéristiques très comparables, mais membre de l’OTAN, avait ainsi signé son traité d’adhésion en même temps qu’eux. Toutefois, en 1994, si la Suède et la Finlande ratifièrent les leurs, ce ne fut pas le cas de la Norvège. Pour la seconde fois en 20 ans, la Norvège signa un traité d’adhésion à l’Union européenne, avant de le rejeter par référendum. En 1972, déjà, et contrairement aux Danois, le peuple de Norvège avait rejeté la ratification de son adhésion à la Communauté économique européenne par référendum.

L’Autriche déposa sa candidature dès le mois de juillet 1989 dans la foulée de l’ouverture du rideau de fer, dont la première trouée fut pratiquée en juin, sécateurs en main, par Aloïs Mock et Gyula Horn, les ministres des Affaires étrangères de l’Autriche et d’une Hongrie encore officiellement communiste.

C’est d’ailleurs par ce passage inattendu que les Allemands de l’Est commencèrent à se rendre par dizaines de milliers en Allemagne de l’Ouest via la Hongrie et l’Autriche – flux inédit immortalisé par les clichés des longues files de petites Trabant surchargées aux postes-frontière définitivement franchissables entre la Hongrie et l’Autriche à compter du 10 septembre 1989. Le dépôt des candidatures de la Suède et de la Finlande suivront, respectivement à l’été 1991 par le gouvernement social-démocrate dirigé par Carlson et à la fin de l’hiver 1992 par le président social-démocrate Mauno Koivisto.

 L’élargissement le plus rapide de tous

Il a donc fallu la disparition de l’URSS en décembre 1991 pour que la Finlande s’estime autorisée à adhérer à l’UE. La Finlande avait toutes les caractéristiques politiques, économiques et sociales d’une démocratie libérale. Ce pays n’était toutefois pas totalement libre de se déterminer. Il avait signé en 1948 un « traité d’amitié » avec l’Union soviétique, par lequel il s’était engagé à ne mettre en œuvre aucune politique publique susceptible de contrevenir aux intérêts de l’URSS. La finlandisation désignait durant la guerre froide la situation de neutralité diplomatique et militaire de la Finlande qui, sous cette pression, s’abstint d’exiger le retour de la Carélie annexée par l’URSS en 1941 et d’envisager de rejoindre la CEE et l’OTAN, tout en restant une démocratie libérale.

Finlandisation a ainsi été le nom donné à une modalité de gestion du voisinage avec un État impérialiste qui se trouve à sa frontière – en l’espèce, le voisinage avec l’URSS par la Finlande durant la guerre froide. Elle aurait dû, selon certains diplomates, chercheurs et acteurs politiques avant 2022, devenir la modalité du voisinage de l’Ukraine avec la Russie poutinienne.

Aujourd’hui, alors que la Finlande partage 1300 km de frontières avec la Russie, elle a rejoint l’OTAN, de même que la Suède, après que la Russie a envahi l’Ukraine en 2022. L’Autriche, pour sa part, ne s’est pas départie de son statut de pays neutre, qu’elle n’a plus en commun au sein de l’UE qu’avec Chypre et l’Irlande.

L’Union européenne s’est donc élargie à l’Autriche, la Suède et la Finlande le 1^er janvier 1995. La Suède a cependant choisi de ne pas se joindre à la zone euro, témoignage de l’intense et historique débat sur les formes de la souveraineté dans ce pays. Dans les années 1960, le discours dit « de la métallurgie » du premier ministre Erlander présentait la souveraineté suédoise comme singulière en raison de la précocité de son État providence et de son modèle social.

Dans les années 1980 et 1990, la classe politique suédoise inventa la théorie du « calcul de souveraineté » distinguant la souveraineté formelle de la souveraineté réelle, pour évaluer quand la première pouvait être, ou pas, effective, et quand la seconde pouvait être obtenue par l’interdépendance et la supranationalité de l’intégration européenne. Ainsi, moins de dix ans après l’adhésion de la Suède à l’UE, en 2003, 56 % des électeurs suèdois ont considéré que conserver la couronne donnerait à leur pays une souveraineté monétaire non seulement formelle mais également plus réelle que de passer à l’euro.

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Il n’en demeure pas moins que cette troisième vague d’élargissement est la plus rapide et celle qui a été menée avec la plus grande fluidité. Moins de quatre années séparent l’adhésion de la Finlande de sa candidature. L’Autriche, la Suède et la Finlande ont également rejoint l’espace Schengen dans la foulée – 1995 pour l’Autriche, 1996 pour la Finlande et la Suède (en même temps que le Danemark) –, ce qui renforce encore ce constat de l’intégration la plus rapide de toute l’histoire des élargissements.

 L’élargissement caché à l’Allemagne de l’Est

L’élargissement des années 1990 recèle toutefois une autre particularité, d’autant plus remarquable qu’elle est complètement atypique : un élargissement caché ! Il s’agit de l’intégration de l’Allemagne de l’Est à la Communauté économique européenne en 1990.

Cette intégration fut en effet une conséquence de la réunification de l’Allemagne. Elle se fit en un temps très bref et dans le droit fil de l’européanisation en cours depuis la création de la République fédérale d’Allemagne en 1949.

Juridiquement, la République démocratique allemande – l’Allemagne de l’Est – a cessé d’exister par évanescence : décentralisée en cinq Länder en 1990, ce sont ces derniers qui, en application de l’article 23 de la Loi fondamentale (la Constitution ouest-allemande) ont adhéré à la RFA le 9 octobre 1990, comme la Sarre lors de son rattachement en 1957. Par conséquent, le territoire de l’ancienne Allemagne de l’Est a été de facto intégré dans la Communauté européenne et dans l’OTAN.

Quelles qu’aient pu être les inquiétudes de certains dirigeants – Margaret Thatcher notamment, mais aussi François Mitterrand –, la dynamique des décisions prises par le gouvernement du chancelier Kohl s’effectua en étroite liaison avec les partenaires européens et atlantiques et fut orientée par les convictions, les cadres de réflexion et d’action, les habitudes de travail et de confiance forgés et accumulés par quarante années de construction européenne et d’alliance atlantique.

La Commission européenne que dirigeait Jacques Delors apporta au processus ses ressources intellectuelles et juridiques. Dès le 13 mars 1990, la CEE signait un traité d’association avec la RDA. À partir de l’unification, les territoires nouvellement intégrés pourraient bénéficier des dispositions prévues pour les territoires de la CEE bordés de ses frontières externes (articles du traité de Rome 88 sur la concurrence et 92 sur les aides d’État dans certaines régions de RFA) et d’une dérogation au droit communautaire depuis l’unification jusqu’au 31 décembre 1992.

L’unification monétaire, fondée sur le principe 1 mark (de l’Ouest) égale 1 mark (de l’Est) ne correspondait pas du tout aux réalités économiques. Elle donnait le signal de transferts financiers massifs de la RFA, directement, et de la CEE, indirectement, vers les territoires de RDA et leurs habitants. Ainsi, le seul élargissement masqué de l’UE est probablement celui pour lequel elle dépensa le plus. Il est vrai que cet élargissement à l’ex-RDA par unification de l’Allemagne fixait de manière définitive le long des rivières Oder et Neisse la frontière entre l’Allemagne et la Pologne. Dès le 21 juin 1990, les deux Parlements de RDA et de RFA avaient déclaré cette frontière Oder-Neisse intangible.

La CEE à 12 et bientôt 15 était prête pour se lancer dans son plus grand élargissement de tous les temps : l’élargissement à l’Europe de l’Est, c’est-à-dire à cet « Occident kidnappé » par le communisme soviétique.

Sylvain Kahn, Professeur agrégé d’histoire, docteur en géographie, européaniste au Centre d’histoire de Sciences Po, Sciences Po

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